אכיפת שימושים בחלקות החקלאיות / אביגדור ליבוביץ, עו״ד

אנו עוסקים רבות לאחרונה בנושא של אכיפת שימושים חורגים וחריגות בניה על ידי הרשויות ובהידוק "טבעת האכיפה" לאור תיקון מס' 116 לחוק התכנון והבניה שהתקבל בחודש אוקטובר 2017 ונותן אותותיו בשטח. בכל שבוע אנו מקבלים דיווחים מבעלי נחלות על כך שפקחים ביקרו בנחלות במושב.

אחת השאלות שעולות בהרבה מקרים היא: מהיכן הגיע הפקח? האם הוא מהיחידה הארצית לאכיפה? האם הוא מהועדה המקומית? או האם הוא הגיע מרמ"י?

מי הפקח?

בכדי להתמודד עם הפיקוח המתגבר חשוב להבין כיצד פועלות רשויות האכיפה במקרה של שימושים חורגים וחריגות בניה.

רשות מקרקעי ישראל -

רמ"י מנהלת את הקרקעות של מדינת ישראל והיא אחראית על שמירת קרקעות המדינה. ברמ"י קיימת חטיבה שנקראת "שמירה על הקרקע" שאמונה על משימות האכיפה, בין היתר, של שימושים שלא כדין. האכיפה מבוצעת על ידי פקחים ששואבים את הסמכויות מחוק המקרקעין, מחוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע) ומחוק נכסי המדינה.

בסעיף 21 לחוק המקרקעין נקבע כך:      
הקים אדם מבנה או נטע נטיעות במקרקעין של חברו בלי שהיה זכאי לכך על פי דין או לפי הסכם עם בעל המקרקעין, הברירה בידי בעל המקרקעין לקיים את המחוברים בידו או לדרוש ממי שהקים אותם (להלן - המקים) שיסלקם ויחזיר את המקרקעין לקדמותם.

פקח שמונה לפי הוראות החוק רשאי להיכנס למקרקעין בכל עת סבירה כדי לבדוק את ההחזקה או השימוש בהם וכן את זכותו של המחזיק או המשתמש בהם לעשות כן, והוא רשאי לדרוש מהמחזיק או מהמשתמש להציג בפניו מסמכים שברשותו המוכיחים את זכותו.

על אף האמור אין להיכנס למבנה של קבע המיועד למגורים ומשמש להם, אך רשאי שופט של בית משפט שלום לתת צו המתיר את הכניסה.

כלומר פקח מרמ"י זכאי לבקש מידע ומסמכים ולבקר בשטח הנחלה, לצלם ולבצע אכיפה, אך אין הוא מוסמך להיכנס לבית מגורים ללא אישור של בעל הזכויות אלא אם ניתן צו שיפוטי.

הועדה המקומית לתכנון ובניה -

הועדה המקומית הוקמה מכח חוק התכנון והבניה וממנה היא שואבת את הסמכויות. הועדה אחראית, בין היתר, על הוצאת היתרי בניה ועל אכיפת חוק התכנון והבניה. האכיפה מתבצעת על ידי מפקחים של הועדה שבוחנים את השימושים בהתייחס להוראות חוק התכנון והבניה וכתבי האישום מוגשים על ידי התובעים של הועדות שמהווים הזרוע הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה.

בתיקון 116 לחוק התכנון והבניה - הוחלף והורחב פרק האכיפה, ניתנו סמכויות נרחבות למפקחים של הועדות, מהנדסי ועדה וראשי מועצות בכל הקשור להוצאת צווים מינהליים כלהלן:                      
"צו מינהלי להפסקת עבודה למבצע עבודה אסורה"          
"צו מינהלי ארעי להפסקת עבודה למבצע עבירת תכנון ובניה העלולה לסכן אדם או את הציבור"

 "צו להריסת תוספת בניה, לכל בניה שבוצעה לאחר שניתן צו להפסקת עבודה שלא כובד"

"צו מינהלי להפסקת שימוש למי שעושה שימוש אסור במקרקעין"

"צו לסגירת בניין או מקום"

"צו הפסקת שימוש, לאחר קבלת תצהיר מפקח"

"צו הריסה מינהלי לעבודה אסורה, אם לא חלפו יותר משישה חודשים מתום ביצועה, ובבית מגורים – לא חלפו יותר מ-30 ימים ממועד אכלוסו"

תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - תכנון ובנייה), התשע"ח-2018:

ביום 20.6.18 פורסמו תקנות חדשות שקובעות את גובה הקנסות המנהליים שיוטלו בעבירות תכנון ובניה. התקנות קובעות כי מועד הכניסה שלהן לתוקף הוא בתוך 6 חודשים ממועד הפרסום - כלומר 20.12.18 וכיום הן בתוקף.

השינוי המהותי שהתקנות קבעו הוא קנסות משמעותיים שמוטלים בגין עבירות תכנון ובניה. לתקנות צורפה טבלה שמתארת את היקף העבירה במ"ר לפי שטח השימוש החורג והקנס שיוטל בהתאם להיקף ואופי העבירה.

נביא לדוגמא עבירה של שימוש למגורים במחסן חקלאי שהוסב ללא היתר בשטח של 100 מ"ר:

התקנות קובעות כי הקנס יגיע לסך 300,000 ₪ ובנסיבות מסוימות יוטל בנוסף קנס יומי של
750 ₪ בגין התקופה מהמועד שבו הומצא מכתב התראה על ביצוע העבירה.

היחידה הארצית לאכיפה -

היחידה הארצית לאכיפה הוקמה בשנת 1988, כיום היא בניהול משרד האוצר ומטרתה ביצוע אכיפה של עבירות תכנון ובניה כיחידה עצמאית שאינה תלויה בוועדות המקומיות. ליחידה הארצית סמכות מקבילה לוועדות המקומיות והיא מוסמכת במקרים בהם ועדה מקומית אינה ממלאת את התפקידים המוטלים עליה, בין בכל מרחב התכנון המקומי שלה ובין באזור מסוים בו, לפנות בכתב לוועדה המקומית ולדרוש ממנה למלא את התפקידים המוטלים עליה כאמור בתוך תקופה שנקבעה בדרישה, שאם לא כן יפעלו לנטילת סמכויותיה.

יושבי הראש של הוועדות המקומיות, נדרשים להעביר למנהל היחידה הארצית לאכיפה, מדי שלושה חודשים, דיווח על פעולות האכיפה, לרבות על עבודה אסורה ועל שימוש אסור שאותרו בתחום הנתון לפיקוחם.

בחוק נקבע, כי שר האוצר ידווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, מדי שנה, לא יאוחר
מ-30 באפריל, על פעולות האכיפה שביצעה היחידה הארצית לאכיפה.

סקר עבירות בנייה (תיקון מס' 116) תשע"ז-2017:

בסעיף 254טז לחוק התכנון והבניה (תיקון 116) נקבע, כי ועדה מקומית ורשות מקומית המוסמכת לאכיפה יבצעו בתחומן סקר עבירות בנייה בתוך 18 חודשים מיום תחילתו של חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 116), התשע"ז-2017. תחילתו של החוק 6 חודשים מיום הפרסום. הפרסום ברשומות הוא מיום 25.4.17 ועל כן החוק החל ביום 25.10.17 ואת הסקר יש להשלים עד ליום 25.4.19. הסקר יעודכן כל חמש שנים.

הסקר והעדכון שנערכו יוגשו למנהל היחידה הארצית לאכיפה ולמנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין (היחידה להכשרת תובעים בדיני התכנון והבניה).

בחוק נקבע, כי במקרים בהם לא ביצעה ועדה מקומית או רשות מקומית המוסמכת לאכיפה סקר עבירות בנייה, רשאי מנהל היחידה הארצית לאכיפה או מי שהוא הסמיך לכך, לבצע את הסקר.

"סקר עבירות בנייה" הוגדר בחוק – "סקר לעניין עבירות של ביצוע עבודה אסורה או שימוש אסור" - עבירות של עבודה אסורה או שימוש אסור אלו עבירות של חריגות בניה ושימושים חורגים המבוצעים במבנים תוך הסבת שימוש של מבנים לייעוד שונה מזה הקבוע בהיתר הבניה או תוספות בניה או הוספת מבנים ללא היתר וכו'.

הליכי אכיפה ברמ"י:

במסגרת הליכי אכיפה שמבוצעים על ידי פקחי רמ"י, נערכים "ביקורים" בנכסים לפי מידע שמתקבל אצל הרשות על ידי אזרחים ("הלשנות") וכן בהתאם לתכנית עבודה שמטרתה ביצוע מדגמים בשטח.

לאחרונה פורסמה הודעה באתר רמ"י בנוסח הבא:           
           
"מפקחי רשות מקרקעי ישראל בליווי שוטרים מיחידת מתפ"א ובפיקוד מפקד תחנת המשטרה פינו במסגרת הוצאה לפועל בעקבות פסק דין מבית המשפט - דיר, אורווה, ציוד ופסולת שהוקמו והוצבו על אדמות מדינה המיועדות לחקלאות על שטח בהיקף של כ-16,000 מ"ר...​​ הפולש השתלט על הקרקע, הקים עליה דיר ואורווה בלתי חוקיים, הניח ציוד ללא היתר, השליך בה פסולת רבה ואף הבעיר חלק מהפסולת כל זאת כאשר הוא פולש לאדמות מדינה ואף מקים אתר פסולת פיראטי אשר היווה מפגע בטיחותי, בריאותי וסביבתי לכלל תושבי האזור. הפלישה אל אדמות המדינה מהווה עבירת הסגת גבול במקרקעי ציבור, עבירה פלילית שדינה עד שנתיים מאסר בפועל.  לאחר הליך משפטי שניהלה הרשות לפינוי הפלישה ופסק דין שהתקבל אשר קבע כי הוא פולש ועליו לפנות את השטח, להשיבו לקדמותו ולהתפנות, הזהירו מפקחי הרשות את הפולש כי אם יתנגד לפינוי הקרקע היא תפונה בהליך הוצאה לפועל בליווי משטרתי, ויוגשו נגדו תביעות כספיות להחזר עלויות הפינוי הנגרמות לקופת המדינה.  לאחר שהפולש אמנם פינה את בעלי החיים מהדיר והאורווה וחלק מהציוד, אך הותיר את המבנים, ציוד ופסולת בשטח ולא השלים את הפינוי בעצמו, מפקחי הרשות הגיעו בליווי שוטרי יחידת מתפ"א ובפיקוד מפקד תחנת המשטרה, לביצוע פסק הדין וצו ההוצאה לפועל. המפקחים הרסו את הדיר והאורווה באמצעות ציוד מכני הנדסי כבד, פינו את הציוד וניקו את השטח, כשהם מחזירים בכך את הקרקע לקדמותה ולמאגר הקרקעות הציבורי...". 

המקרה המתואר לעיל התרחש במגזר העירוני על קרקע חקלאית והליכי האכיפה האגרסיביים שמתוארים בהודעה לציבור, בוצעו לאחר שניתן פסק דין לפינוי שלא בוצע.

עבירות על קרקעות חקלאית נחשבות "עבירות בנסיבות מחמירות" ובהתאם לתיקון 116 לחוק, נקבע קנס מוגדל לעבירה בנסיבות מחמירות שמגיע עד לסך של 452,000 ₪ וקנס יומי של 2,800 ₪ ליום ואם מדובר בתאגיד הקנס יוכפל פי 3.

רשויות האכיפה רואות בחומרה רבה ביצוע עבירות על קרקע חקלאית ובייחוד כאשר מדובר בפלישה לקרקעות שאין למחזיק בהן כלל זכויות.

אם נבחן את ההבדלים בין המקרה המתואר לעיל לבין נחלה חקלאית, נוכל לראות, כי נחלה חקלאית שנמסרה לחוכר לצורך הקמת בתי מגורים ועיבוד חקלאי והזכויות בה רשומות ע"ש בעל הנחלה, היא מקרה שונה לגמרי מפלישה והשתלטות שלא כדין על קרקע חקלאית וביצוע שימושים חורגים.

רוצה לומר, כי למרבה הצער, מערכת האכיפה מתייחסת בגזירה שווה, לחקלאי שעיבד את הקרקע במשך עשרות שנים ורשום כבעל הזכויות בנחלה (לעיתים הזכויות הן זכויות קניין טרם קום המדינה) ולעברייני בניה ולפולשים לקרקע חקלאית שמבצעים עבירות ושימושים חורגים!

אנו קוראים לשינוי מיידי במדיניות וביחס לבעלי הנחלות ובייחוד בכל הקשור לשימוש מבנים שנבנו בהיתר ומתן אפשרות להשכרה של המבנים ובתי המגורים בהתאם לאפשרויות שקיימות בעיר. אנו קוראים למקבלי ההחלטות לבצע שינוי מערכתי ותפיסתי בכל הקשור ליחס שמקבלים בעלי הנחלות בנושא השימושים במבנים בייחוד לאור עידן הנחלה המהוונת.

הדוגמא שהובאה לעיל, באה להמחיש את העיוות שקיים במדיניות האכיפה שמתייחסת לבעלי נחלות כעברייני בנייה ופולשים ומעמידה אותם לצד פולשים ועברייני בניה שבונים ללא היתר על קרקעות המדינה - דבר שאתו הדעת לא יכולה להשלים.

אם לא די בכך, בעל נחלה שפוגש אכיפה אגרסיבית יפגוש בצידה גם קנסות בלי אפשריים, שכפי שהבהרנו כבר במאמרים קודמים, עשויים להביא אותו עד למכירת הנחלה.

אכיפה מתגברת של היחידה הארצית:

לאחרונה התרחש מקרה אלימות במושב באזור מרכז הארץ שבו ביקרה היחידה הארצית לאכיפה במסגרת "תכנית עבודה" שנקבעה בהתאם לתיקון 116 לחוק התכנון הבניה והידועה בשם "סקר עבירות בניה".

בביקור נמצאו מחסנים חקלאיים שממוקמים על חלקות א' ו- ב' של הנחלות שהוסבו לשימושים מסחריים בשטחים גדולים של מאות מ"ר. מדובר על השכרות לעסקים והסבה של מבנים בהשקעות גדולות לשימושים של אחסנה ושטחי מכירה.

לאחר שיחה עם הגורמים ביחידה הארצית נעדכן כי תכנית העבודה בשלב זה של היחידה הארצית היא אכיפה בשטח החלקות החקלאיות של הנחלות בהם מתקיימים שימושים חורגים בהיקפים נרחבים.

בעלי הנחלות במקרה שמתואר לעיל, קיבלו ארכה להסדרה של המבנים והשבה של המבנים לשימוש בהתאם למצב ההיתרים המקורי או אפשרות להוצאת היתרים במקרים בהם המבנים ניבנו ללא היתר וקיימת היתכנות להסדרה או הריסה ככל ואין היתכנות להסדרה.

מקרה נוסף - התרחש באזור העמקים, בו בעל נחלה ביקש לחדש את הסכם החכירה לתקופה נוספת גם עבור חלקה ב' של הנחלה. במקרה זה לבעל הנחלה היו שימושים חורגים נרחבים בחלקה ב' של הנחלה בגינה קיים ברשותו הסכם חכירה לדורות כשתקופת החכירה הסתיימה והוא ביקש לחדשה.  בטרם בעל הנחלה קיבל שירות ברמ"י ביקר פקח בשטח חלקה ב' של הנחלה שמצא את השימושים ובהמשך לכך התקבל מכתב התראה וחשבון דמי שימוש על סך של 750,000 ₪. במקרה זה מדובר בחקלאי שמקור הפרנסה שלו הוא מהנחלה מזה עשרות שנים, מדובר על מחסנים שמשמשים לפעילות חקלאית ושטחי מכירה ומבנים לעובדים זרים (בהמשך נביא עדכון מיוחד על נושא עובדים זרים). בעל הנחלה נאלץ לפנות את השימושים, נגרמו לו נזקי כלכליים אדירים וכיום נערכת השגה להפחתה של הקנסות

המלצות:

לאור התגברות האכיפה והקרבה למועד פרסום סקר עבירות הבניה (25.4.19), אני ממליץ שוב לבעלי הנחלות, לבחון את מצב המבנים בחלקות המגורים וכן בחלקות החקלאיות על מנת להקדים את הפיקוח ולבצע הסדרה/הריסה/השבה להיתר.

אזכיר את שכתבתי פעמים רבות - "הקנסות לא מסדירים את השימושים". בעל נחלה שישלם את הקנס יידרש גם להרוס השימושים ככל ולא ניתן להסדיר אותם בהיתר. ככל ומדובר בהסדרה של מבנים לפל"ח או למגורים, יש להתחשב בעובדה כי ישולמו דמי היוון לרמ"י בגין ההסדרה של המבנים, בנוסף לקנסות בגין דמי שימוש ועל כן, יש לבחון היטב את הדרך שבה נבחר ביחס לעתיד המבנים בנחלה.

לסיום אבקש להבהיר שוב (לאור פגישות חוזרות ומקרים נשנים) – בנושא תכנון ובניה והסדרה של מבנים "אין קסמים או קוסמים" - מי שיבטיח לכם שיבצע עבורכם הסדרה שתקנה לכם אפשרות להשכיר בתי מגורים או מבנים בנחלות או שימושי פל"ח בחלקות חקלאיות (למעט שימושים נלווים לחקלאות בחלקה א' במקרים ייחודיים ורק בגין תוצרת של הנחלה) - מוכר לכם דמיונות!! תשימו לב היטב לנושא זה!

חודש טוב לכל בית ישראל ושבת שלום.